最近，各地的國(guó)土空間總體規(guī)劃，頻頻走到聚光燈下。截至目前，今年已有重慶、天津、南京、廣州、深圳、成都、沈陽、杭州等8座重要城市國(guó)土空間總體規(guī)劃成果獲批。
10月29日上午，杭州召開新聞發(fā)布會(huì)，對(duì)近日獲國(guó)務(wù)院批復(fù)的《杭州市國(guó)土空間總體規(guī)劃(2021—2035年)》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）進(jìn)行解讀。
作為首部覆蓋杭州全域全要素“多規(guī)合一”的國(guó)土空間總體規(guī)劃，從內(nèi)容來看，無論是城市性質(zhì)，還是核心功能，相較之前都有明顯提升，站在更高維度為杭州的城市發(fā)展“施工圖”架好了“四梁八柱”。
覆蓋杭州全域全要素“多規(guī)合一”的國(guó)土空間總體規(guī)劃
比如相比上一版規(guī)劃中“浙江省省會(huì)和經(jīng)濟(jì)、文化、科教中心，長(zhǎng)江三角洲中心城市之一，國(guó)家歷史文化名城和重要的風(fēng)景旅游城市”的定位，此次《規(guī)劃》明確杭州為浙江省省會(huì)，東部地區(qū)重要的中心城市，國(guó)家歷史文化名城，國(guó)際性綜合交通樞紐城市。在核心功能上也明確了全國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新中心和區(qū)域性科技創(chuàng)新高地、國(guó)際旅游目的地等定位。
兩者相較，在區(qū)域范圍影響力和國(guó)際化地位上，杭州被賦予更強(qiáng)的辨識(shí)度和更高的定位。站在橫軸線上觀察，我們能否眺望杭州下一個(gè)15年宏大城市敘事的一角？與其他獲批城市的規(guī)劃相比，杭州的差異性定位從何而來？
這些問題，都需要更明確的答案。
讀懂《規(guī)劃》背后的含金量
要讀懂杭州在全國(guó)層面的新定位，首先要明白這份《規(guī)劃》代表的含金量。
并不是所有城市總規(guī)都需要報(bào)國(guó)務(wù)院審批，能夠獲批的毫無疑問都是具有較大影響力和區(qū)域代表性的重要城市。
今年2月起至今，仔細(xì)觀察已獲國(guó)務(wù)院批復(fù)國(guó)土空間總體規(guī)劃的8座城市，你會(huì)發(fā)現(xiàn)，它們均位于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶（長(zhǎng)江流域）、京津冀、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈、海岸帶及近岸海域等重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)，且均勻分布在東、南、西、北方向，是中國(guó)核心經(jīng)濟(jì)版圖平衡發(fā)展的定海神針。
從已批復(fù)的城市國(guó)土空間總體規(guī)劃看，8座城市性質(zhì)定位重合度很高，比如重慶、天津是直轄市，南京、廣州、成都、杭州、沈陽都是省會(huì)城市，除深圳外，7座城市均是國(guó)家歷史文化名城。
“這次密集批復(fù)的城市國(guó)土空間總體規(guī)劃首次將城市定位細(xì)分為性質(zhì)定位和核心功能定位�！敝袊�(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)總規(guī)學(xué)委會(huì)委員、浙江省城市科學(xué)研究會(huì)副理事長(zhǎng)、城鄉(xiāng)規(guī)劃研究專家湯海孺解釋說，從具體內(nèi)容看，城市性質(zhì)主要強(qiáng)調(diào)大類及等級(jí)的同一性，核心功能則體現(xiàn)城市核心功能的等級(jí)和定位的差異性。 比如，重慶的核心功能定位之一是長(zhǎng)江上游航運(yùn)中心；天津是金融創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)示范區(qū)；廣州是國(guó)際商貿(mào)中心；深圳是全國(guó)性經(jīng)濟(jì)中心；杭州是全國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新中心……這些功能定位在已獲批城市中都具有唯一性。
城市間功能定位差異也在一定程度上確定了未來一段時(shí)間內(nèi)的中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局，明確了重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)各類資源流向。
與此同時(shí)，國(guó)土空間總體規(guī)劃也包含對(duì)上個(gè)階段發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，是在頂層設(shè)計(jì)中給不同地區(qū)不同發(fā)展階段的城市確立“樣板”，也借由這些城市指明需要地方政府高度重視的未來發(fā)展方向。
杭州的新定位，意味著什么
杭州城市性質(zhì)和核心功能定位
作為“塔尖”城市，國(guó)家中心城市自提出以來，就是無數(shù)城市競(jìng)逐的目標(biāo)。但最新獲批的8座城市中，并未新增國(guó)家中心城市，天津、廣州、重慶均是延續(xù)《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2010—2020年）》中已提出的國(guó)家中心城市的定位。
讓我們將時(shí)間軸拉得更遠(yuǎn)，事實(shí)上，自2018年起，國(guó)家層面就未再批復(fù)新的國(guó)家中心城市。以建設(shè)國(guó)家中心城市為目標(biāo)的成都，在今年9月底獲批的規(guī)劃中明確為“西部地區(qū)重要的中心城市”。
而杭州的規(guī)劃中的定位則是“東部地區(qū)重要的中心城市”，與同為省會(huì)城市的南京、成都相當(dāng)。
杭州以城區(qū)常住人口千萬以上的超大城市規(guī)模、超2萬億GDP的經(jīng)濟(jì)體量，在新版規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)了從能級(jí)提升到等級(jí)躍升。湯海孺坦言，杭州從前一版總規(guī)的“長(zhǎng)江三角洲中心城市之一”升級(jí)為新版規(guī)劃中的“東部地區(qū)重要的中心城市”，“區(qū)域輻射力和城市影響力明顯提升，這既是對(duì)杭州的認(rèn)可也是期許，更加突顯了杭州對(duì)東部地區(qū)發(fā)展的輻射帶動(dòng)作用�！�
一個(gè)明顯例證是，杭州與南京的城市等級(jí)定位一致，且核心功能定位并行、互補(bǔ)。從兩城先后公布的發(fā)展思路看，在區(qū)域協(xié)同上，南京提出的是“服務(wù)構(gòu)建承東啟西的雙向開放樞紐”，杭州則是“協(xié)同共建上海大都市圈，融入G60科創(chuàng)走廊建設(shè)”，一個(gè)側(cè)重東西向連接，一個(gè)偏重東向北的輻射。同處東部地區(qū)，承擔(dān)著不同的都市圈引領(lǐng)帶動(dòng)功能。
這其實(shí)也在呼應(yīng)此前中央一直傳遞的重要信息。比如在《國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》中就指出，中國(guó)各地情況千差萬別，要因地制宜推進(jìn)城市空間布局形態(tài)多元化。東部等人口密集地區(qū)，要優(yōu)化城市群內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，合理控制大城市規(guī)模，不能盲目“攤大餅”。要推動(dòng)城市組團(tuán)式發(fā)展，形成多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)。
“新規(guī)劃是在原有城市定位和功能基礎(chǔ)上的繼承和提升。”全程參與本輪《規(guī)劃》編制的杭州市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院負(fù)責(zé)人表示，提升體現(xiàn)為在國(guó)家空間發(fā)展戰(zhàn)略層面，杭州要在區(qū)域中承擔(dān)更多的服務(wù)功能、交通樞紐功能，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用，強(qiáng)化在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)地位，“這是杭州需要擔(dān)負(fù)起的時(shí)代使命�！� 杭州的“長(zhǎng)板”在哪里？
杭州市域國(guó)土空間戰(zhàn)略和總體格局
城市國(guó)土空間總體規(guī)劃不僅僅是道路、建筑和公共配套設(shè)施的布局，更是對(duì)城市未來發(fā)展方向的洞見和引導(dǎo)。
在湯海孺看來，剛剛批復(fù)的新一輪規(guī)劃已然將杭州提升至更高的發(fā)展維度，這座超大城市在未來一定歷史時(shí)期內(nèi)的布局思路愈見清晰�！昂贾莶皇且蛔砸�(guī)模取勝的城市，我們既要發(fā)揮城市稟賦，把‘長(zhǎng)板’做長(zhǎng)，也要發(fā)揮輻射作用、區(qū)域協(xié)同發(fā)展，以‘城市集群’的影響力加入國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)之中去，吸附更多資源。”
長(zhǎng)板之一，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)。
在目前已批復(fù)規(guī)劃中，杭州是唯一明確提出“全國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新中心”核心功能定位的城市。
從數(shù)據(jù)上看，杭州在數(shù)字經(jīng)濟(jì)方面，與其他被批復(fù)城市如廣州、南京、成都相比，表現(xiàn)很突出。2023年，杭州市數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)5675億元，占GDP比重為28.3%。同年，廣州數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重為13.5%，南京則為16.5%，成都的目標(biāo)是2024年數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值能達(dá)到15%以上。
“杭州作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)第一城，具有數(shù)字經(jīng)濟(jì)先發(fā)優(yōu)勢(shì)�！睖Ｈ娣治稣f，杭州已有像阿里巴巴這樣具有全球影響力的平臺(tái)企業(yè)，正在從消費(fèi)互聯(lián)網(wǎng)向產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)型的過程中領(lǐng)跑，“在全國(guó)層面，需要這樣一個(gè)樣板為其他意圖發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的城市打樣，這要求杭州必須加快推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展，助推先進(jìn)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展�！�
在實(shí)施層面，杭州的全國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新中心定位與區(qū)域性科技創(chuàng)新高地、先進(jìn)制造業(yè)基地，三者需高度融合。杭州市規(guī)劃和自然資源局主要負(fù)責(zé)人表示這三個(gè)核心功能也對(duì)杭州提出了更高要求：必須進(jìn)一步提升科技創(chuàng)新能力。
“土壤”有了，以杭州高新區(qū)、錢塘新區(qū)為核心，以臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、蕭山經(jīng)開區(qū)、臨平經(jīng)開區(qū)等開發(fā)區(qū)（園區(qū)）為重點(diǎn)，杭州具備推進(jìn)科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、高端制造業(yè)集聚的空間；“種子”也有，圍繞浙江大學(xué)、西湖大學(xué)、之江實(shí)驗(yàn)室等名校名院和科創(chuàng)資源，杭州也正在打造集創(chuàng)新、生產(chǎn)、生活于一體的創(chuàng)新圈，培育新質(zhì)生產(chǎn)力。需要提速的是科技創(chuàng)新成果有效轉(zhuǎn)化，推進(jìn)數(shù)實(shí)融合，為全國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展和區(qū)域科技創(chuàng)新提供動(dòng)力，助推先進(jìn)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
長(zhǎng)板之二，在文化。
“國(guó)家歷史文化名城是杭州的城市底色，也是延續(xù)了三輪規(guī)劃，始終未變的城市性質(zhì)定位。”杭州市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院負(fù)責(zé)人表示，雖然在批復(fù)中，有7座城市均是國(guó)家歷史文化名城，但相互之間文化優(yōu)勢(shì)與特點(diǎn)不同，“比如杭州的重點(diǎn)是加強(qiáng)西湖文化景觀、大運(yùn)河、良渚古城遺址保護(hù)，打造世界遺產(chǎn)群落，同時(shí)聯(lián)動(dòng)錢塘江、千島湖等資源，構(gòu)建了全域文化旅游新格局，特別是亞運(yùn)會(huì)后正在結(jié)合會(huì)展賽事空間布局歷史文脈的傳承和發(fā)揚(yáng)，進(jìn)一步打造具有全球吸引力的國(guó)際旅游目的地�！�
其三，在國(guó)際鏈接度。
《規(guī)劃》中新增了“國(guó)際性綜合交通樞紐城市”的定位，這在之前是沒有出現(xiàn)過的。
“我們不能孤立地去看這個(gè)定位。在現(xiàn)代城市的發(fā)展中，離開交通，枉論發(fā)展�！睖Ｈ嬲f，杭州正在推進(jìn)更高水平對(duì)外開放，完善多向聯(lián)通、多式聯(lián)運(yùn)的對(duì)外對(duì)內(nèi)通道，進(jìn)一步提升杭州蕭山國(guó)際機(jī)場(chǎng)樞紐能級(jí)與國(guó)際鏈接度，與上海浦東、虹橋等周邊機(jī)場(chǎng)共建長(zhǎng)三角世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群，就是為了提升全球供應(yīng)鏈組織能力。
事實(shí)上，杭州已經(jīng)在提升區(qū)域鏈接能力上發(fā)力�！俺娇胀�，杭州也在加快建設(shè)滬乍杭鐵路，構(gòu)建杭州東站、西站、城站、南站、錢塘站為主的五大鐵路客運(yùn)樞紐體系�！焙贾菔幸�(guī)劃和自然資源局主要負(fù)責(zé)人說，杭州還將加強(qiáng)與上海港、寧波舟山港多式聯(lián)運(yùn)，促進(jìn)港、產(chǎn)、城融合發(fā)展。
可以肯定，在新的歷史時(shí)期下，這份新總規(guī)的成功批復(fù)，無疑會(huì)給杭州的下一個(gè)15年，刻下清晰的航道。
杭州中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)
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